导读：日前，印尼政府提出了“2045年黄金印尼愿景”，成为又一个公开以愿景和战略推动经济产业发展的重要发展中国家。20世纪90年代以来，主张小政府和推动私有化的“华盛顿共识”一度成为维系全球经济治理的重要支撑，又因其制造的混乱而声名扫地。本文指出，在“沙特2030愿景”、“肯尼亚2030愿景”、“泰国4.0”等诸多雄心勃勃的产业政策背后，隐藏着一个继华盛顿共识之后的国家-全球金融资本联姻的全新政策框架：华尔街共识。 “华尔街共识”是围绕与全球金融伙伴关系重组干预措施的精心努力，通过制度化设计实现基础设施投资风险与收益在全球南方国家与全球北方机构投资者之间重新分配。随着南方国家开始重新重视空间规划政策，试图通过制定以国家协调基础设施扩张为中心的空间化产业政策，以解决基础设施联通性、物流网络以及融入全球价值链等问题，而华尔街共识能够调动私人资本的力量参与这些空间规划，并与国家共同合作来降低项目投资风险。和“华盛顿共识”对国家的限制不同，在“华尔街共识”中，尽管金融资本也关注去风险问题，但国家获得了追求发展目标的能动空间，并越来越多地扮演资本的推动者、监督者和所有者的角色。文章进一步以沙特阿拉伯、肯尼亚和泰国为例，论证了华尔街共识为“去风险国家”提供了追求自主战略愿景的机会以及治理集中化的合理性。 当前，空间化产业政策成为越来越多全球南方国家的战略选择，能够动员国际私人资金的华尔街共识也为全球南方国家产业政策的顺利实施提供了前所未有的机遇，也标志着国家权力在全球范围内的新一轮回归。华盛顿共识的苦果至今仍历历在目，全球南方国家则更加需要慎重处理政府与市场关系，探索后疫情时代行之有效的发展道路。本文为欧亚系统科学研究会“新兴大国的内外方略与发展前景”系列编译成果，原刊于New Political Economy，仅代表作者本文观点。
再见，华盛顿困惑；你好，华尔街共识：当代国家资本主义与空间化产业政策文｜Seth Schindler, Ilias Alami, Nicholas Jepson
翻译｜李半田
来源｜New Political Economy
▲ 图源：互联网
2017年10月，约3500名来自全球金融界的高级人员齐聚沙特阿拉伯首都利雅得的丽思卡尔顿酒店。当王储小萨勒曼宣布沙特政府计划斥资5万亿美元建造一座名NEOM的未来新城时，拘谨的气氛顿时变得欢快起来。（译注：“NEOM”这个名称来源于两个单词，前3个字母“NEO”源自古希腊语前缀，意为“新的”，字母“M”则来自阿拉伯语单词“Mostaqbal”的首字母，意为“未来”。）一位日本投资者被以石油为燃料的绿地城市化所带来的乌托邦式的可能性深深吸引，惊呼NEOM将成为“新麦加”。事实上，与其说NEOM是一个可与麦加相媲美的全球伊斯兰中心，不如说它是为了吸引那些能够投身于高科技和高端服务业的全球精英，从而使沙特成为全球生产网络中一个有影响力的节点。NEOM是沙特在“2030愿景”（Vision 2030）中提出的空间化产业政策的重要组成部分，其目标是使沙特摆脱对石油出口的依赖，并为新兴的高科技行业注入活力。类似的举措在全球激增，正式产业政策和针对产业部门的个别政策措施的采用率似乎达到了历史最高水平。这方面的例子包括中巴经济走廊、2045年黄金印尼愿景（VISI Indonesia 2045）以及墨西哥“第四次变革”（Fourth Transformation）中的特万特佩克地峡走廊（Tehuantepec Isthmus Interoceanic Corridor，译注：洛佩斯自2018年12月1日就职墨西哥总统以来积极推动“第四次变革”，在经济方面大力扶植基础设施建设，推动特万特佩克地峡走廊项目，努力将墨西哥打造为美洲又一个贯通太平洋和大西洋的交通枢纽。）这些产业战略以空间规划为基础，要求建设大型基础设施项目，其目的是将商品前沿纳入全球价值链，不仅实现经济增长，还兼顾以下目标：（1）规划结构转型路径；（2）提高企业/部门竞争力；（3）实现经济活动多样化；（4）平衡区域增长。为了向这些雄心勃勃的空间化产业政策提供资金，许多中低收入国家的政府与全球金融业建立了密切关系，并接受了旨在激励经合组织（OECD）的资产管理公司将其投资战略与发展目标相结合的政策框架，这些新型政策框架被称为“华尔街共识”（Wall Street Consensus，WSC）。该框架在南方国家和北方投资者之间实现了风险和回报的分配。简单来说，投资者获得回报，而国家承担与基础设施项目相关的风险。这是通过实施国内体制改革实现的，结果是出现了“去风险国家”（de-risking state）。然而，在国家进一步从属于金融资本的同时，一种明显矛盾的国家资本主义趋势也正在显现，即国家在市场中越来越活跃，既是资本的参与者和所有者，也是世界经济中的创业者和监管者。本文从两个方面解释华尔街共识与当代国家资本主义的并行崛起。首先，从历史分析的角度看，全球发展体制中的政治经济变革可以解释上述两种趋势；其次，通过经验可以证明发展中国家政府在追求空间化产业政策的过程中，是如何在适应全球金融的同时行使代理权的。去风险议程设想国家在创造、促进和支持银行可担保的新项目方面发挥更广泛的作用，以吸引资本流动。反过来，这些扩大的职能又为国家提供了空间，使其可以追求更宏伟的发展和结构转型议程，尽管这些议程是在金融市场扩大的约束范围内进行的。本文的中心论点是，全球金融资本与政府的这种联姻，与围绕空间化产业政策的优点而形成的新共识是一致的，并通过这种共识表现出来。与“华盛顿共识”（Washington Consensus，译注：华盛顿共识是1989年所出现的一整套针对拉丁美洲和东欧国家新自由主义的政治经济学理论，包括实行紧缩政策防止通货膨胀、削减公共福利开支、金融和贸易自由化、统一汇率、取消对外资自由流动的各种障碍以及国有企业私有化、取消政府对企业的管制等）所主张的通过强加结构调整设施来削弱全球南方能动性的“空间盲目”（spatially blind）不同，华尔街共识为各国提供了相当大的空间来阐述“国家的空间目标”，只要它们承担风险并遵守某些国际金融规范和标准。本文认为，基础设施项目是空间化产业政策的基础，而空间化产业政策也是自主战略愿景的组成部分。本文还认为，“去风险国家”可以是创业型的，而华尔街共识的出现有时可以弥补国家资本主义的不足。本文关注沙特的“2030愿景”、肯尼亚的“2030远景规划”和泰国的《国家20年发展规划》（下称为“泰国4.0”）三个案例，这三个案例显示了去风险国家是如何通过实施空间化产业政策来实现自主战略愿景的。如上所述，沙特寻求实现经济多样化，并通过巨额投资 成功进入21世纪的高科技行业；肯尼亚的目标是巩固其作为农业综合中心和采掘业区域增值中心的地位；泰国政府寻求提升其工业能力，从相对劳动密集型的大规模生产（如汽车）转向资本密集型的高科技部门（如自动化和机器人技术）。三者都设立了新机构或授权现有机构来执行空间化产业政策，这些机构的权力高于大多数现有政府机构，并直接向行政部门报告。因此，本文得出结论，华尔街共识为发展中国家提供了阐述自主战略愿景的机会，同时也被用来证明治理集中化的合理性。本文的论述过程如下：首先简要叙述2008年金融危机后围绕空间化产业政策的优点所达成的共识，并确定了其主要目标和制度轮廓；然后对沙特、肯尼亚和泰国进行案例分析；最后总结研究结果，并讨论本文对当代国家资本主义、华尔街共识的兴起以及产业政策的政治经济学等学术辩论的影响。
本文基于以大型发展项目为支撑的空间化产业政策新模式的出现和扩散，归纳总结全球发展的三个重要趋势：(1) 华盛顿共识的危机使得人们重新关注基础设施主导型发展和国家主导型空间规划；(2) 围绕通过调动国际私人资金为空间规划提供资金的理念，形成了一个由强大的国家和市场参与者组成的全球联盟；(3) 在世界经济中，国家作为资本的推动者、监督者和所有者的角色进行了更广泛的重新配置。本节的主要论点是，新的空间化产业政策是上述三种趋势结合的产物，既是上述趋势带来的机遇的体现，也是不同趋势之间矛盾和冲突的协商结果。因此，将新的空间化产业政策牢牢置于这些更广泛的发展之中，可以突出其历史特殊性，并确定其主要轮廓、目标和模式，特别是与早期国家主导的工业发展制度进行比较。虽然国家主导的空间规划由来已久，但本文认为当代空间化产业政策的根源可追溯到21世纪初，当时华盛顿共识的相关机构围绕二十年新自由主义改革的糟糕结果展开了激烈辩论，这导致华盛顿共识解体，并引发所谓“华盛顿困惑”（Washington confusion），其特点是发展政策支持者之间的反省和指责。在国际货币基金组织工作的强硬派认为，新自由主义模式并不是问题的症结所在，改革失败的原因在于没有忠实地执行新自由主义模式。这种政策失败后的尸检结果关系到新自由主义假设的完整性，即“自由”市场是发展和转型的先决条件。这场辩论因2008年始于美国次贷危机的金融危机而中断。为此，美国实施扩张性政策，这为许多国家政府重新引入市场监管机制提供了空间。国家主导的空间规划、产业政策和基础设施投资成为全球发展决策精英的共识。2009 年《世界发展报告》将发展概念化为一个需要全球资本扩张的空间过程，但报告反对盲目的空间政策，支持国家主导的空间规划，这是与新自由主义正统观念的决裂。逐渐形成的政策框架将“基础设施差距”（infrastructure gap）视为阻碍地方与全球价值链连接的主要障碍。因此，与前几轮新自由主义结构调整的首要任务是正确处理价格和制度问题不同，“以基础设施为主导的发展”的重点是“把好地域关”（get the territory right）。对于隐秘的凯恩斯主义者来说，以基础设施为主导的发展是向需求方政策的转变，这是值得欢迎的，因为它为各国提供了通过启动公共工程项目来应对金融危机的机会。世界银行首席经济学家林毅夫提出了“新结构经济学”，认为大规模基础设施投资可以缓解瓶颈，从根本上改变发展中国家的比较优势。他提出了一个全球性的马歇尔计划，本质上是一个全球范围内的新政。与此同时，自由市场的强硬派拥护国家主导的空间规划的回归，因为这样就能将前几轮新自由主义结构调整的失败归咎于基础设施不足，而不是新自由主义模式的内生性缺陷。全球增长联盟动员起来，其中包括多边和地区开发银行、国际政府组织（如G20和经合组织）、精英咨询公司以及强大的民族国家（如美国、中国、俄罗斯和日本）。许多大洲内部甚至洲际空间规划都采用了二十世纪中期的空间规划战略，如建设新城和发展走廊。（二）动员华尔街为以基础设施为主导的发展提供资金？2008年后全球流动性过剩以及中国作为双边债权国的崛起，为中低收入国家提供了通过公共债务融资为许多项目提供资金的途径。然而，这些空间规划对于大多数国家的财政能力而言成本极高。为此，经合组织、G20甚至亚洲基础设施投资银行都将建立“混合融资”（blended finance）模式作为优先事项，以鼓励私人投资基础设施。调动私人资本参与国家主导的空间规划的协同努力，首先是使基础设施成为可投资和金融化的资产。然而，在基础设施差距最明显的中低收入国家，建设全新的城市间基础设施，对于大多数北方投资者来说风险仍然太大。这就解释了为什么金融资本和借款国之间的关系受制于越来越多的围绕基础设施投资的规范和规则，这些规范和规则将风险、回报和责任的分配制度化，强调中低收入的“去风险国家”如何与国际机构（如 G20或世界银行）合作承担风险，以吸引来自经合组织的机构投资者（如退休基金、指数基金或主权财富基金），这些协议规定了在中低收入国家以往无法实现的风险回报率。简单来说，就是将风险分配给国家，这样投资者几乎可以保证获得回报。降低风险的方式有很多，公私伙伴关系中概述了具体项目的安排，去风险国家更广泛的使命是彻底改革国内金融部门，从以银行为基础的系统转向以债券为基础的结构和证券化。华尔街共识代表了一种有点令人困惑的政策组合，这些政策加倍强化了前几轮改革中最具争议性的一些方面，如财政纪律（与对公私伙伴关系项目融资的偏好密切相关）、避免资本管制以及国内养老基金私有化。但是，本文的案例将证明，国家在华尔街共识中的初级伙伴角色仍然代表着国家在规划、监管和支持新的可投资项目以吸引资金流方面的角色扩张。更广泛地说，国家在全球金融资本面前失去权力的同时，国家作为资本所有者、投资者和监管者参与市场的现象也在重新抬头。国家资本主义一般指国家通过监督和管理资本积累，有时通过直接拥有、控制和分配资本，在经济和社会组织中发挥特别重要作用的资本主义社会形态。自21世纪初以来，国家支持的实体（如开发银行和政策银行、国有企业、主权财富基金和国家支持的龙头企业）激增，这也使得国家资本主义在学术界和政策界流行起来。2020年有127家主权基金，是2000年的六倍多。同期，这些基金控制的资产从不到1万亿美元增加到超过8.5万亿美元。根据国际货币基金组织的最新数据，在过去二十年间，国有企业在全球2000强企业中所占的份额翻了一番，达到 20%，其资产价值达45万亿美元，相当于全球GDP的一半。与早期国家对资本主义经济和社会实施重大监管控制的时期相比，现在国家支持的实体更深入地融入跨国生产、贸易、金融、基础设施和企业所有权网络。在某些情况下，它们是全球价值链中的龙头企业。国家在全球网络中的控制权和战略地位不断扩大，在此背景下，国家修改了其监管职能，引进了干预性产业政策，这往往涉及重新配置国家作为资本的推动者、监督者和所有者的角色。在大宗商品超级周期期间，国家在后发展主义、后新自由主义、资源民族主义和其他形式的国家主导的发展模式中发挥了根本性作用，这些模式在发展中世界如雨后春笋般涌现。最近，国家实施了一揽子基础设施建设工程，旨在促进结构转型、经济多样化、产业升级和再分配战略，以实现更加均衡的地区增长。追求这些目标的同时，也出现了各种形式的国家主义，包括经济爱国主义、战略保护主义、技术民族主义和新重商主义。产业政策的核心要务是确保企业能够有利地参与全球价值链，包括围绕技术获取、创新、知识产权和贸易的政策。重要的是，自空间规划政策重新受到关注以来，产业政策也倾向于解决基础设施的连通性、物流网络以及融入全球生产和金融网络的问题。可以看到一个明显的悖论：一方面，华尔街共识似乎使政府从属于全球金融资本；另一方面，许多政府又开始发挥市场参与者的新角色。为了调和这一明显的悖论，本文认为，尽管华尔街共识要求各国降低基础设施项目的风险，但同时也为各国提供了尝试空间化产业政策的机会。虽然华尔街共识不是一种有效或解放性的发展模式，但在其中运作的国家能够阐明并追求国家空间目标，而这在华盛顿共识下是不可能实现的。在某些方面，去风险国家借鉴了林毅夫的新结构经济学（尤其是围绕大规模基础设施投资的结构经济学）以及发展型国家的逻辑，后者旨在引导市场力量，营造宏观经济环境，使战略性产业得以蓬勃发展。它们在很大程度上保留了这些产业政策框架的目的，但同时颠倒了某些手段。例如，国家现在不再为保护国内产业而实行资本管制，而是努力创造有利的宏观金融环境，鼓励对基础设施的投资，使历史上落后的地区向全球资本开放。此外，国家正在以更加市场化的方式重新扮演资本所有者和投资者角色，国有企业和主权基金效仿类似私营部门实体的做法和组织结构，如采用现代金融技术和混合所有制。此外，去风险国家的产业政策与以往政策框架之间的一个重要区别是强调连通性。因此，有效的空间规划被视为实现结构转型和区域平衡增长、提高企业/部门竞争力、融入跨国价值链以及吸引全球投资的必要条件。最后，空间产业战略的实施由拥有降低项目风险、获取土地、制定和实施空间规划以及监督基础设施建设权力的机构负责。这些机构直接向行政部门负责，其权力高于其他政府机构。因此，去风险的国家倾向于中央集权，除了去基础设施投资的风险外，它还扮演着促进者、监督者和资本所有者的角色。
本节将讨论沙特阿拉伯、肯尼亚和泰国的空间化产业政策。三国政府的公开文件概述了当前的产业战略以及为此进行的体制改革，这些战略都是由被赋予了“去风险”和“企业化”行动权力的机构实施。2014-2015年石油价格暴跌暴露了沙特对石油的极端依赖（石油租金平均占沙特政府年度预算收入的87%，国内生产总值的42%，出口收入的90%）。因此，石油价格的急剧下降给沙特政府带来了巨额财政赤字（也门军事行动也加剧了财政赤字），迫使政府动用储备金和主权财富基金。由于日益严重的环境问题、能源转型以及页岩油供应增加，石油需求预计将在未来二十年内达到顶峰，因此油价或将继续面临巨大的下行压力。对于沙特来说，这意味着石油价格可能会持续低于“盈亏平衡点”（即能使政府预算达到平衡的价格），这对沙特的积累战略及其相关社会契约构成了生存威胁，这种战略的根本基础是在沙特统治家族、商人阶层和更广泛的沙特本地人口之间对巨额石油财富进行再分配。小萨勒曼于2016年4月宣布了“2030 愿景”，以期为“石油之后的世界”做好准备。该计划包括三个“五年战略规划周期”（2016、2020和2025）以及一长串经济改革和量化目标，其核心目标是实现经济多元化，特别是发展知识型和高科技行业，并提高私营部门在沙特经济中的贡献。“2030愿景”清楚地表明，沙特正在向空间化产业政策和基础设施主导型发展的方向转变，通过全面重新规划国土来实现经济多样化、竞争力提升和产业升级。2000年代中期，沙特计划开发四个智能城市，其中包括未来将成为主要的重工业中心、地区物流枢纽和出口平台的位于红海西南岸的吉赞经济城。“2030愿景”而且还新增了另外三个巨型项目。旗舰巨型项目是 “The Line”，这是一个沿沙特西北部红海海岸全长170公里、耗资5000亿美元的未来型无碳城市群。据悉该项目将采用最先进的城市设计、自动化和可持续技术，其基础设施网络将延伸至邻国约旦和埃及。其他巨型项目还包括耗资超过150亿美元的体育娱乐综合体Qiddiya，以及一个预计耗资约100亿美元的高端红海旅游开发项目。“2030愿景”概述了沙特为实现经济多元化而进行的国内分工。这些关键的城市节点是一个复杂的综合基础设施网络的物流锚点，其中包括数字基础设施、国家天然气配送系统、电网扩建以及海陆空运输。人们希望这能使国民经济与跨国网络融为一体，并再次恢复沙特的地区枢纽以及具有通往亚欧非三大洲的独特物流和贸易门户地位。沙特企业将利用这种物流连通性，与跨国价值链形成战略联盟（沙特的目标是成为出口和加工再出口的平台）。地区间和地区内的互联互通以及跨国一体化也成为“国家公司促进计划”（National Companies Promotion Program）的核心内容，这项国家旗舰政策旨在促进主导沙特和更广泛地区经济的大型企业集团的发展，主要针对国防、天然气、可再生能源、采矿和食品零售等前景广阔行业。“2030愿景”还包括一系列软性和灵活的监管创新，例如鼓励在特殊和有竞争力的地点建立经济特区和经济走廊的新分区战略，以及对战略部门（如物流、旅游、工业发展和金融服务）的补贴。最显著的例子是“总部计划”（Programme HQ），该计划为高科技、石油服务和金融领域的跨国公司提供税收和其他激励措施，目的是说服其将地区总部从迪拜迁往利雅得。华尔街共识的词汇、规范和参数已深深嵌入沙特“2030愿景”，这在分配与巨型项目融资相关风险、回报和责任方式中体现得尤为明显：优先考虑调动外国资本，同时强调财政纪律以及有吸引力和竞争力的法律和监管框架；重点关注国有资产和政府服务的私有化（为私营部门释放国有资产），并强调公私伙伴关系是首选的融资模式，尤其是在基础设施和交通部门。降低风险被视为全球金融和国内私营部门的另一项优势，因此“2030愿景”明确阐述了国家资本主义工具的基本原理：国家发展基金（National Development Fund）成立于 2017年，旨在监督和提升各种国有基金和开发银行的绩效，将利用其价值930亿美元的金融资源来降低阻碍投资者进入基础设施领域的风险。据该基金总裁斯蒂芬·格罗夫（Stephen Groff）称，该基金的长期战略是转型成为一个综合发展融资实体，重点是如何支持私营部门活动并鼓励私人投资。它还将努力建立一个拥有各种金融工具的基础设施基金，以满足希望进入该领域的投资者的不同需求。降低基础设施投资风险与空间化产业政策的结合，在沙特公共投资基金的重组中体现得最为明显。这一主权财富基金创建于1971年，“2030愿景”极大地扩展了其权限。预计到2025年，该基金管理的资产将增长到10000亿美元（目前价值4000亿美元，且部分得益于2019年首次公开发行沙特阿美公司1.7%股份的收益），该基金已承诺在国际上更积极地投资于房地产、高科技、基础设施等各个领域和资产类别，以获得更高的回报与关键技术。它还与软银愿景基金、黑石集团、法国私募股权管理公司以及俄罗斯直接投资基金等不同的全球投资者合作，计划在未来五年内向国内投资2000亿美元，在基础设施大型项目、产业升级和国有战略资产重组方面充当国际投资者的锚定投资者和战略合作伙伴。总之，公共投资基金和国家发展基金的任务是实现“2030愿景”，体现了华尔街共识政策框架与以大型基础设施项目为支撑的空间化产业政策之间的试验性纠缠，以及两者在国家作为资本的推动者、监督者和所有者的角色重构（即新国家资本主义）中所发挥的作用。“2030愿景”明显表现出将国家层面的领土权力和空间规划职能集中于国家行政部门的趋势。该愿景由两个高级理事会（经济与发展事务理事会和政治与安全事务理事会）领导，由小萨勒曼担任主席（全面控制与“2030愿景”相关的所有经济改革和发展计划）。这种领土权力的集中化和自上而下的空间规划功能，也反映并促进了政治权力更广泛地集中在小萨勒曼手中。肯尼亚于2008年启动了“2030远景规划”，旨在通过将国家指导的规划与国内企业的强大作用相结合，同时在多方面实行自由化和出口导向，努力将肯尼亚转变为一个新兴工业化的中等收入国家。肯尼亚受到马来西亚和新加坡经验的启发，这两个前英国殖民地都通过快速增长和工业化改善了种族关系，而这种模式在2007年的肯尼亚危机中得到了肯尼亚精英的青睐（译注：2007年12月27日姆瓦伊·齐贝吉宣布胜选，反对派认为齐贝吉在选举计票中存在舞弊行为，并拒绝接受选举结果，随后反对党支持者在许多地区发起暴乱，并转变成为针对齐贝吉所属民族基库尤族的暴力行为。）“2030远景规划”的总体蓝图在随后几年内得以保留。在总统乌胡鲁·肯雅塔（Uhuru Kenyatta）的领导下，国家资本主义因素变得更加明显，而且由于进展缓慢和融资困难，面向机构投资者的倾向也有所增加。“2030远景规划”将基础设施建设摆在首位，并强调跨国领土的内部连通性，历史上偏远的北部边境地区的一体化占据了突出位置。从巩固肯尼亚作为地区枢纽的地位和加强与全球价值链的联系的角度来看，加强对外连通性也是一个重要愿望。因此迄今为止，在“2030远景规划”支持下发布的三个中期发展规划中，每个计划都设想对新道路、港口、机场、能源生产和运输设施、石油管道和度假城市进行一系列投资。最新的中期发展计划（2018-2022）对优先事项进行了调整，大致保留了“2030远景规划”的前进方向，同时扩大了国家在支持生产商和投资者方面的作用。这一转变反映了乌胡鲁·肯雅塔标志性的“四大议程”（包括粮食安全、经济适用房、制造业和经济适用的医疗保健）。在产业政策方面，尤其值得关注的是制造业支柱，其目标是到2022年将制造业对肯尼亚国内生产总值的贡献率从2017年的8.4%提高到15%，具体的政策措施包括为纺织企业提供赠款和定向信贷（以期实现进口分立）、建立新的经济特区和工业园区、生产者能源补贴以及建筑和采掘部门的本土比例规定。“2030远景规划”中最能体现其宏伟目标以及空间化与金融化相结合的部分是“拉穆港-南苏丹-埃塞俄比亚交通走廊”（Lamu Port-South Sudan-Ethiopia Transport Corridor, LAPSSET）。LAPSSET最初于20世纪70年代提出，2000年代末在肯尼亚政府的领导下重新启动并大幅扩建，计划在拉穆新建一个拥有32个泊位的港口，并铺设输油管道，不仅输送南苏丹的石油，还输送在图尔卡纳湖（Lake Turkana）附近发现的肯尼亚石油。此外，该计划还要求修建铁路和公路，同时铺设光纤和电力线路，沿北部走廊连接拉穆（Lamu）与伊西奥洛（Isiolo），然后通往南苏丹和埃塞俄比亚。此外，LAPSSET还包括在基布卡瀑布（Kibuka Falls）修建一座693兆瓦的大坝，在拉穆修建一座炼油厂和一座1050兆瓦的煤电厂（最近已取消），以及在拉穆、伊西奥洛和图尔卡纳湖新建三座机场和度假城市。走廊沿线的宽度在500米至10公里之间，以便于邻近项目的开发；同时为确保国土安全，两侧额外50公里可被指定为特别投资区，计划进行生产性经济活动，以维持走廊的交通。虽然肯尼亚政府将LAPSSET作为一项投资，但其向社会公开的投资成本预计为245亿美元，约占该国国内生产总值的25%。LAPSSET的投资章程指出，这是一项艰巨的任务，不能仅靠政府的有限资源，因此私营部门的参与被列为优先事项。为了调动私人投资，肯尼亚实施了一系列与华尔街共识相一致的改革，如深化地方债券市场，鼓励散户投资者参与，同时发行专门与基础设施挂钩的国内免税债务。M-Akiba计划将这些转变置于金融包容性议程之中，向小投资者推销基础设施债券（最低购买额为30美元）作为通过移动货币账户进行个人储蓄的一种手段。虽然国内债券的发行确实减轻了货币风险，但缺乏资本管制意味着债务和股票市场仍会受到全球融资条件变化的影响。与此同时，肯尼亚继续在国际市场和双边市场上借款，包括向中国进出口银行借款47亿美元用于蒙巴萨（Mombassa）至奈瓦沙（Naivasha）的标准轨距铁路项目。在新冠疫情期间，将高额公共债务与日益市场化的金融体系相结合的危险显而易见。在经济衰退的影响下，肯尼亚出于影响信用评级的忧虑，最初拒绝接受G20提出的暂停双边债务支付的提议，并表示出于同样的原因不会对现有债务进行任何更广泛的重组。过去十年间，世界银行基于最大化融资促进发展的倡议，为肯尼亚提供资金，帮助其制定有利于吸引公私伙伴关系投资的标准化法律和制度框架。肯尼亚2013-2021年的“公私伙伴关系法”（PPP Acts）就是在这一倡议下制定的，该法允许财政部为私人投资者提供收入、需求、信贷、再融资和外汇风险担保。在出现担保被投资者滥用的明显担忧后，政府收紧了政策，将去风险限制在被视为战略性和符合公共利益的项目上。此外，政府还设立了项目促进基金（Project Facilitation Fund），该基金既为这些担保提供资金，也为可行性缺口融资提供资金，以补贴那些无法获得银行支持的项目。“2030远景规划”的制定和实施伴随着新中央集权机构的激增，这些机构与现有职能部门并行存在，并往往能够取代现有职能部门。LAPSSET走廊发展管理局（LAPSSET Corridor Development Authority , LCDA）、“2030远景规划”秘书处（Vision 2030 Secretariat）和国家经济与社会理事会（National Economic and Social Council, NESC）都有意识地借鉴了东亚规划机构的范例，由政界人士、商界领袖和技术官僚组成。由于财政状况日益困难，为更加强调确保公私伙伴关系融资，2021年肯尼亚成立了一个新的公私伙伴关系局，负责控制项目选择和优先次序。该局隶属于财政部，但其运作似乎在很大程度上不受政治监督，此举不禁让人联想到许多华盛顿共识改革方案中常见的推动中央银行独立的做法。然而迄今为止，结果与预期大相径庭，利用来自非洲开发银行和中国进出口银行的传统债务融资，才堪堪完成了几个项目；油价下跌、肯尼亚北部的安全问题和土地纠纷、南苏丹的不稳定局势、埃塞俄比亚与厄立特里亚的和解以及亚的斯亚贝巴至吉布提铁路的完工，所有这些因素加在一起，使得LAPSSET的投资前景远不如2012年首次宣布时那么具有吸引力。一条耗资5.5亿美元的内罗毕收费高速公路将由中国路桥集团公司负责建设和运营，并在27年特许经营期结束后移交给肯尼亚。更值得注意的是，233公里长的内罗毕-毛峰公路将升级为四车道高速公路，该项目通过与Rift Valley Connect财团的公私伙伴关系进行融资。这份价值13亿欧元的协议是一份为期30年的“设计-建设-融资-运营-维护-移交”合同，其中肯尼亚政府承担通胀和汇率波动风险，并同意承担收入和服务付款之间的任何差额（后者由世界银行提供部分支持）。在2021年公共债务预计将达到GDP的70%的情况下，成立新的公私伙伴关系局在寻找融资方面可能取得的更大成功实际上可能会大大加重国家的财政负担。在与新冠疫情相关的经济混乱中，国际货币基金组织最近达成的23.4亿美元贷款协议似乎预示着严厉的紧缩措施，以及进一步的商业和优惠借款。由于国际货币基金组织本身对基础设施项目的态度比以往更加友好，“2030远景规划”中的某些内容很可能会在即将到来的紧缩中幸存下来，尽管这似乎是以其他领域的大幅削减为代价的。2014年，民选总理英拉被泰国军方罢黜，这是泰国各派精英之间高风险政治斗争的最新进展。英拉的哥哥他信从2001年开始担任总理，直到2006年也被军方推翻。他信的执政受到腐败指控的困扰，但他信在泰国社会相对广泛的阶层中仍然很受欢迎。英拉奉行民粹主义政策，旨在维持其支持基础，尤其是在农村地区，推出了一项以高于市场价格向农民收购大米的计划。与再分配经济政策相比，或许更令泰国传统精英感到痛心的是，西那瓦政府重组了泰国国家合法性历来所依赖的基本意识形态：传统的参照点是“国家-宗教-国王”，但在西纳瓦政府统治下则变成了“国家-经济-他信”。2014年夺取政权的军政府希望重申传统的统治支柱，并承诺在2015年底前恢复自由民主的治理体系。事实证明，这些目标是不相容的，因为自由选举几乎可以确保与西那瓦结盟的政府重新执政。因此军政府推迟了选举，并通过承诺以重新打上他信烙印的民粹主义政策为基础的经济增长来换取人民对社会和政治的服从。为了完成这一任务，军政府从以前的西那瓦政府中重新启用技术官僚。其中，素威·迈辛塞（Suvit Maesincee）出任商业部副部长，并起草了军政府的战略发展愿景“泰国 4.0”。“泰国4.0”基于将泰国历史划分为四个阶段的叙述。“泰国1.0”是农业社会，随着轻工业（泰国2.0）的发展而转型，外商投资最终导致了更先进的制造业和重工业（泰国3.0）的扩张。事实上，1990-2010年间，泰国在经合组织的离岸外包产业中占据了很大份额，特别是泰国成为了日本汽车制造商的地区生产和出口中心。但军政府认为，这个时代已经过去，如果不迎接所谓的“第四次工业革命”，泰国就有可能陷入中等收入陷阱。这就是“泰国 4.0”的精髓所在。泰国媒体对“泰国4.0”大加赞美，其变革潜力在很大程度上被认为理所当然：“泰国4.0”将把传统农业转变为智能农业，把传统中小企业转变为智能企业，把传统服务业转变为高价值服务业。与其说“泰国4.0”是一项工业政策，不如说它是一套旨在为政策制定者和主要政策文件提供参考的指导方针。《20年发展战略》表明军政府有意继续掌权。该战略范围广泛，包括大量的空间规划，例如旨在通过促进东亚与南亚的无缝对接，使泰国成为运输、物流、贸易、投资和旅游经济走廊的枢纽，从而巩固泰国作为区域枢纽的地位。国家空间发展战略作为实现“泰国4.0”中概述的产业转型路径，在《第十二个国民经济和社会发展计划》中得到了更详细的阐述。该计划强调了泰国成为区域枢纽的潜力，并将国家空间规划与其他区域一体化计划（如大湄公河次区域）相协调。也许是为了讨好泰国的农村贫困人口，该计划强调需要通过分散城市化和工业活动来促进地区平衡增长。这些目标在“东部经济走廊发展计划”（Eastern Economic Corridor development plan）中得到了体现，该计划是军政府的空间规划和产业发展的旗舰举措，将产业转型投资集中在东部边境地区。为此，泰国于2018年成立了东部经济走廊办公室（Eastern Economic Corridor Office of Thailand, EECOT），在承担去风险职能的同时，也跨越了监管机构和私营企业之间的界限。EECOT自称为一个重要的公共机构，旨在鼓励投资、提升创新和先进技术，为泰国的下一代服务。在有关土地使用的问题上，EECOT的权力高于其他公共机构，通过一系列激励措施（如长期免税和公私伙伴关系快速审批）来降低投资风险，并提供针对特定行业的一揽子计划（“下一代汽车”、“智能电子”、“先进农业和生物技术”、“未来食品”、“高价值和医疗旅游”、“自动化和机器人”以及“航空和物流”），以期提升泰国的工业基础。EECOT声称已在海港、机场、空港城、工业港和高速公路五大基础设施项目上投资210亿美元。所有这些项目都是公私合营项目，泰国政府出资65亿美元，但预计收益高达146亿美元。这表明了泰国空间化产业政策的国家资本主义性质。然而，尽管 EECOT的宣传光鲜亮丽，但令人头疼的问题依然存在：外国投资者会买泰国全面转型的账吗？目前看来似乎不太可能。事实上，2020年前三个季度，外国投资者从泰国股票和债券中撤资约100亿美元。另外一个问题是，鉴于公共机构享有的巨大利润空间，“泰国4.0”是否会吸引投资者？换句话说，外国投资者是否会选择风险-回报分配更有利的其他国家呢？最有可能的两种解释是：首先，除了树立投资者友好的形象外，“泰国4.0”的目标受众是国内民众。军政府希望通过承诺重大的经济转型来使其统治合法化。因此，军政府必须在降低泰国投资生态系统风险的努力与民间社会的要求之间取得平衡，因为民间社会会反对向外国投资者慷慨解囊。其次，通过制定20年发展战略，军方已将自己确立为发展的主要推动者。这与冷战时期东南亚社会自上而下的军事现代化如出一辙，只是这一次军队不再听从美国顾问和技术官僚的指挥，而是本身已成为自主的经济实体。2014年政变后，泰国军方轻而易举地将其政治影响力转向经济，军方高层人士也进入了泰国国有企业的董事会。因此，军政府可能会在通过去风险战略吸引外国投资的愿望与国内选民的要求以及其忠实拥护者的经济野心之间寻求平衡。
本文认为中低收入国家最近转向空间化产业政策是全球发展三大趋势的产物，即华盛顿共识的危机，它为基础设施主导的发展和国家主导的空间规划开辟了空间；华尔街共识的形成，它动员国际私人资金为发展干预措施提供资金；以及随之而来的国家资本主义的崛起。空间化产业政策的新模式同时体现了这些趋势带来的机遇，并反映了其中的一些矛盾。各国政府心甘情愿地接受华尔街共识，同意其条件并承担其部分风险，因为这使它们能够制定以国家协调的基础设施扩张为中心的空间化产业政策。因此，华尔街共识可能会决定国家在市场中的相互关系，但各国政府仍能根据华尔街共识的规范来实现发展目标。这在多大程度上会被证明是发展中国家的有效战略，也是未来值得关注的问题。不过可以推测，一些国家可能会比其他国家与投资者达成更好的交易（在风险、回报和责任分配方面），并在整体上取得更好的结果。结果很可能取决于一个国家是否有能力采纳华尔街共识的某些术语和政策偏好，同时充分利用其为扩大国家特权和限制风险社会化所提供的空间。事实上，有证据表明，在有关发展的官方议程和论述中，正在出现一种新的国家愿景，这种愿景的作用要广泛得多。如何成功调动这一意识形态调整和华尔街共识政策框架所提供的空间和灵活性，可能会成为决定未来后疫情时代发展政策和成果的决定性因素。未来的研究应进一步探讨当代国家资本主义与华尔街共识之间的复杂纠葛。迄今为止，对二者之间关系的研究主要集中在发展融资的竞争模式上。本研究强调了国家主导融资和市场主导融资两种模式之间的矛盾点、不同点和相似点，以及这两种模式之间的紧张关系如何塑造新发展体制。本文讨论的例子包括利用国家资本主义工具来降低私人融资的风险，以及南方国家政府战略性地接受华尔街共识，以便在政治上证明国家作为发展行为体和资本所有者的角色扩展是合理合法的。因此，当代国家资本主义（既包括国家经济活动的扩张，也包括国家与资本关系的重组）是一个全球性的过程。最后，本研究为2008年全球金融危机以来有关产业政策复兴的讨论做出了贡献，对这种复兴的决定因素，包括政治和意识形态斗争，以及新形式的产业政策在重构新自由主义、发展主义和寻求新的积累战略中所发挥的作用，提出了宝贵的见解。但不可否认的是，基础设施、领土整合和物流连通等问题——或者更广义地说，围绕空间和空间规划的问题——在很大程度上却未得到充分探讨。正如已经指出的，发展中国家的当代工业战略已经彻底空间化，其支持者坚持认为大型基础设施项目将在结构转型中发挥关键作用。如果我们已进入“物流时代”（age of logistics）的说法属实，那么空间-领土层面在未来的产业政策政治经济学中可能会更加重要。*文章原载New Political Economy，原题为“Goodbye Washington Confusion, hello Wall Street Consensus: contemporary state capitalism and the spatialisation of industrial strategy”。
Seth Schindler作者：塞思·辛德勒曼彻斯特大学全球发展研究所城市发展与转型高级讲师。
Ilias Alami作者：伊利亚斯·阿拉米乌普萨拉大学玛丽·斯克沃多夫斯卡-居里研究员。
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